Одно только появление информации о возможности перемен в муниципалитетах вызвало не только дискуссии, но и активное движение как глав городов, так и потенциальных претендентов на их место, поставило вопрос о будущем городских парламентов. Какие причины вызвали к жизни постановку вопроса о реформе? Как она может выглядеть? Что может произойти с муниципалитетами и парламентами? О своем видении вероятных перемен в системе МСУ «СО» рассказал глава региона Николай Меркушкин.
- Сейчас в самых разных кругах идет множество дискуссий, посвященных одному и тому же вопросу - возможной реформе системы местного самоуправления (МСУ- далее по тексту). Существуют различные взгляды и теории как по поводу собственно причины, которая заставила федеральный центр ставить подобные вопросы, так и о возможных схемах реформы. Чем, на ваш взгляд, может быть вызвано стремление реформировать систему МСУ? У такой реформы есть предпосылки, опирающиеся на конкретные управленческие и экономические мотивы?
- Предпосылки безусловно есть. Они уходят корнями в начало 1990-х годов, в период разрушения одной правовой системы - советской и становления новой, той, в рамках которой мы существуем. Тогда люди и силы, определявшие новые правила жизни, очень сильно забегали вперед в своем стремлении реформировать нашу жизнь. Новые законопроекты строились на основе уже существовавших европейских или американских аналогов, но и этого было мало - реформаторы стремились сделать их еще более либеральными, а в некоторых случаях и самыми либеральными в мире.
После столь радикальных преобразований вдруг выяснялось, что законы не работают, потому что они не соответствуют менталитету, психологии людей, их уровню правовой и экономической грамотности. Не потому, что грамотности не было, а потому, что смена систем происходила очень быстро и людям требовалось время на подготовку к новым реалиям, на вхождение в них. А его не давали. Что в итоге получалось? А получалось, к примеру, то, что в условиях приватизации обычный, простой человек, никогда не слышавший о ценных бумагах и других подобных терминах, должен был делать существенный жизненный выбор, именно оперируя этими понятиями.
Во многом этот перекос и стремление сделать сразу то, на что во всем мире уходили десятилетия и века, привели к перекосу в общественном сознании и к тому, что реформы просто не пошли. Вспомните того же Гайдара, который требовал действий в части приведения страны в состояние свободного рынка и давал слово (а я тому был свидетелем), что сразу после отпуска цен они не поднимутся более чем в три раза. Но они выросли в три тысячи раз, и это лишь одно из свидетельств того, что в 90-е зачастую у тех, кто запускал эти реформы, просто отсутствовало понимание, как будут проходить процессы в стране в случае введения тех или иных норм, законопроектов и пр. Хотя и тогда немало людей прогнозировали ситуацию и предостерегали от решений, явно ведущих к крайне серьезным последствиям.
- С законом о местном самоуправлении тоже сложилась такая ситуация?
- Именно. Закон о МСУ был скопирован с самых развитых в этом отношении стран. Но в истории этих стран система местного самоуправления имела опыт существования на протяжении ста и более лет, она строилась на совершенно ином обществе с иными устремлениями людей.
А у нас не было не то что понимания, не было выполнено даже самое общее требование - не были сформированы местные сообщества с кругом специфических вопросов и проблем, которые стоят перед людьми, объединенными интересами одной территории.
Я подчеркну: кругом масса негосударственных проблем, которые затрагивают каждого проживающего в стране. Больница плохо работает, со школой проблема, зарплату не выдают -это проблемы, которые решало государство. А в части местных проблем, которые решает МСУ-уборки территории, контроля за ЖКХ и пр., не были сформированы такие сообщества, не были озвучены цели, способы решения задач. Зато появилась система власти, обозначенная как система местного самоуправления. Появилась искусственно.
Даже сейчас люди в большинстве своем слабо представляют, где заканчиваются функции государства, а где начинается самоуправление. В начале 90-х этого четко не знал никто. Собственно, первые мэры городов шли на выборы не как руководители местного самоуправления. Я помню в Мордовии первые выборы главы Саранска и районов были уже в 1993 году. Т.е. в момент, когда сама система МСУ вообще не была оформлена законодательно! В 1995 году был принят закон о МСУ, но он прописал лишь общие принципы и контуры. Потом последовали еще изменения, дополнения. В итоге страна пришла к ситуации, когда система местного самоуправления взобралась на самый верх, а из вертикали выпала. Появились города-миллионники с руководителями, которые нашли для себя удобную форму поведения, - мы местное самоуправление, нас нельзя трогать и нам нельзя ни на что указывать. И сейчас мы имеем то, что имеем.
Есть, к примеру, город Самара. У него есть руководитель - мэр, и люди воспринимают его как руководителя, ответственного за все. Но за что отвечает этот руководитель на самом деле? За медицину? Нет. За образование? Нет. За соцзащиту? Нет. Спорт развивает? Нет. И так далее. Это и есть противоречия системы, которые вызывают вопросы...
- Но не стоит ли считать подобное противоречие следствием политики федерального центра? У городов последовательно забирались налоги, функции управления теми или иными отраслями все последние годы...
- А центр почему это делал? Ответ простой: во всем мире государство должно предоставлять свои услуги гражданам в одинаковой мере, по единому стандарту. Это касается и образования, и медицины, и соцзащиты населения, и так далее. Когда существовал СССР, вопросов не было, но потом все разрушилось. Началось возрождение государства и, соответственно, центр начал забирать к себе многие функции и средства. Потому что граждане одной страны должны получать услуги в любой ее точке по установленным стандартам. Если бы их оставили в Самаре, то получилось бы сразу, что они лучше, чем...
- ...Чем в Чите?
- Например, в Чите. Или Большой Черниговке, у нас же в области. Этого нельзя допускать, и это нигде в мире не является функцией МСУ.
- А что тогда является или должно являться?
- Если мы говорим об интересах, которые может и должно преследовать местное самоуправление в его цивилизованном понимании, то это интересы конкретной общности людей в рамках определенной территории. Небольшой территории. Именно на такой территории люди, объединившись, могут избрать власть, которая им в прямом понятии слова видна каждый день. Именно об этом говорил президент в своем послании - систему МСУ надо приблизить к людям, чтобы они могли ее, образно говоря, достать рукой. Это и есть общемировая идеология местного самоуправления. Говорить же о том, что у людей, проживающих на Безымянке, и, к примеру, в центре Самары одни и те же запросы, неправильно. Это разные сообщества. Тем более труднее вести речь о еще более крупной системе. Какое это управление, если муниципалитет отвечает за 10% полномочий, а за 90% несет ответственность государство? Получается, что любой мэр у нас как бы полухолостой. Но людям-то пытаются говорить иное.
В том же Тольятти Сергей Игоревич <Андреев>, отчитываясь перед жителями города, ставит себе в заслугу то, что он выбил что-то якобы для бюджета в области. Что он мог выбить из того, что ему не положено? Ничего. А то, что положено по закону, выбить нельзя. Это и так есть. Или, например, я читаю «Самарскую газету», а там написано, что город Самара будет строить метро. Но это совсем не так -город не имеет ни средств, ни полномочий для таких действий.
Ну и плюс нужно понимать, что во всем мире система местного самоуправления не политизирована. А у нас партии,политические диспуты ...
- А как может выглядеть, на ваш взгляд, схема управления городом в случае если реформа МСУ была бы осуществлена? Должность главы администрации должна существовать?
- Вариантов много. Это может быть администрация по городу, это может быть глава города или мэр. Он может быть назначаемый, может быть избираемый - потому что представители государственной власти у нас тоже могут избираться. И может быть государственной властью определено на уровне Самары много дополнительных полномочий, но в рамках вертикали - того, что государство обязано делать для людей.
- А возможна схема, при которой глава города будет одновременно вице-губернатором?
- Близкая схема управления использовалась в советский период. Это когда администратор города существовал в двух ипостасях - являлся одновременно вторым секретарем обкома партии и занимался городом как первый секретарь горкома партии. Эта схема поработала какое-то время, но затем была видоизменена. В любом случае - если будет принято решение о реформе МСУ, если Самара войдет в систему госвласти, то руководитель города обязан будет строго выполнять решения правительства в рамках определенных сверху полномочий и в рамках решений, принятых Самарской губернской думой. Сейчас система МСУ не предполагает таких обязанностей. Мы те же МУПы не можем проверить - это не в нашей компетенции. А средства бюджетные туда попадают и там расходуются.
- Как в таком случае могут выглядеть городские думы? Они и сейчас не играют особой роли с точки зрения воздействия на администрации. В новом варианте, т.е. в случае реформы, они вообще превратятся в рудимент?
- Думы могут быть построены по принципу выборов в Совет Федерации, когда предполагался, если вы помните, смешанный состав - от общественных организаций, на основе выборов и т.д. Они могут избираться от микрорайонов, например, представлять интересы конкретных территорий. Не по партийным спискам, как сейчас, потому что МСУ не предполагает политизации, и это записано в Европейской хартии.
- То есть их роль может измениться, и они трансформируются в своем роде в общественные советы?
- В какой-то мере могут быть общественными советами, советами народных депутатов в прямом смысле этого слова. Схемы, повторюсь, могут быть разные. Но определяющее решение будет принимать Самарская губернская дума.
- А как тогда может измениться бюджетный процесс? Может ли сохраниться отдельный бюджет Самары? Возможны ли будут вокруг него прения? Кто их будет вести и с кем?
- Бюджет Самары, бесспорно, останется и в случае перемен. И споры и прения вокруг него будут. Измениться может процесс бюджетообразования. Сначала бюджет Самары и Тольятти может утверждаться областным парламентом, могут быть определены лимиты. Полномочий на уровень города от области в случае реформы также может быть передано очень много, равно как, соответственно, и средств. Другой вопрос, какие именно госуслуги в таком случае могут отойти к функционалу городов в случае их встраивания в вертикаль? Например, высокотехнологичную медицинскую помощь при таком подходе, наверное, было бы разумнее сохранить на областном уровне. Плюс город может взять на себя допфунк-ции и добавить доходов, больше получить за счет эффективной работы. Она может стимулироваться регионом дополнительно. По такой схеме федеральный центр сейчас стимулирует регионы: поработал хорошо - получи еще. И в системе вертикали подобный переброс финансов будет осуществляться проще. В системе МСУ власть не может дифференцированно подходить к регионам. И если ты чего-то дал Самаре, то столько же (понятно, в процентном соотношении) должна получить условно Большая Черниговка. И последняя имеет право подать в суд и получить средства с облбюджета, если что-то не так. Если ситуация изменится, то мы сможем поощрять работающие муниципалитеты, перебрасывать средства без каких-либо рисков.
- В таком случае функционал муниципальных департаментов может измениться. Чиновников в итоге реформы может потребоваться меньше...
- Не исключено. Но вопрос в том, где окажутся востребованы существующие чиновники по итогам возможной реформы - они, например, могут перейти на уровень города. А местное самоуправление опустится еще ниже.
- На уровень районов?
- Даже не районов - ниже. Я уже сказал, что реально работающая общность для уровня местного самоуправления - микрорайон и ниже. Вы сами можете видеть, насколько разнообразны могут быть территории одного района Самары. А вот небольшие территориальные общности могут эффективно заниматься функциями МСУ -ЖКХ, благоустройством, вну-тридворовыми территориями, контролем тех же программ государства по капремонту. И вот на этом уровне может быстро сформироваться и актив, который будет работать на микрорайон, где сам активист живет, где дети растут и учатся. В таком случае люди будут мобилизованы. Вопрос определения таких единиц МСУ- непростой. Если вы посмотрите, например, на Москву, то увидите, что там с начала 90-х районы поделены на префектуры. Это управляемая система, там нет никаких политических «войн», конфликтов. И Санкт-Петербург тоже шел по пути повышения управляемости - также дробил районы.
- А на уровне района тогда что появляется?
- Госвласть. У нас сейчас на уровне районов существует вертикаль власти - прокуроры, судьи, СЭС и так далее. А глава района - представитель МСУ. И никто друг друга тронуть не может, и никакой координации не существует. Эта система неправильная. Здесь я почти не слышу вопросов по данному поводу, а когда работал в Мордовии, главы районов меня спрашивали часто, почему с ними не советуются при назначении глав РУВД. А нельзя потому что разные абсолютно механизмы власти.
- Если перейти с уровня города к уровню сельских районов, райцентров и поселений, то какие шаги могут последовать, на ваш взгляд, здесь?
- Здесь стоит разнести те шаги, которые уже делаются в регионе без учета возможной реформы, и те, что могут быть предприняты в случае ее реализации. У нас уже давно идет процесс оптимизации системы местного самоуправления. Идет в силу того, что есть объективная ситуация наличия в регионе районов и существующих на их территории городских образований. Например, у нас есть отдельно функционирующие с точки зрения МСУ Похвистнево и Похвистневский район, Кинель и Кинельский район. Функции во многом пересекаются, понятно, что никакого самостоятельного центра у Похвистневского района нет и не будет. 131-ФЗ позволяет в таких случаях создавать округа с целью оптимизации системы управления, и что особо важно - снижения затрат. Принцип здесь очень простой - при создании новой системы управления, выборов тех же депутатов должен быть учтен баланс. Если избирать депутатов исходя из численности поселения, от которого они представлены, то понятно, что депутатов от того же Похвистнева будет больше, чем от всего района, и голосовать они будут исходя из своих интересов. Поэтому в результате реформы и образования округа с единым центром появляется и иная система МСУ - с обязательным появлением представителя от каждого поселения. В итоге снижаются затраты, оптимизируется система и, что важно, сохраняется баланс интересов. Эту работу предполагается завершить в 2014 году, и всего должно возникнуть пять таких округов, если считать и Сызрань.
- А каких, на ваш взгляд, вероятных изменений в системе МСУ на уровне поселений стоит ждать в случае реформы? В чем ваши предпочтения?
- Я активный сторонник развития МСУ именно на низовом уровне, где люди могли бы на сходах или всенародно определять человека и совет, который нанимал бы или выбирал бы менеджера или управляющего. В рамках поселений, общности жителей численностью 500-5000 и городов примерно до 100 тысяч механизмы МСУ формируются и работают очень эффективно. И если вспомнить российскую историю, то община была одним из движущих механизмов страны. И эти подходы сработали в свое время в Мордовии. Но мы называли эту систему не местным самоуправлением, а местной властью. Были неоднократные визиты в республику представителей федерального центра, изучавших данный механизм. Тот же Козак, когда занимался внесением изменений в закон о МСУ, приезжал с экспертами. Четыре дня он ездил по республике, встречался с людьми в поселениях, потом туда же приезжали депутаты Государственной думы. И затем они проголосовали за внесение изменений в 131-й федеральный закон. Я помню, как обсуждались итоги этой поездки, тогда как раз звучала мысль о том, что ключевой уровень МСУ - нижний.
Кстати, мы активно-работали и с Сенатом Франции, верхней палатой парламента. Франция - родоначальник системы европейского самоуправления, имеет многовековые традиции. У Мордовии было подписано соглашение с французским сенатом, и их представители по нескольку раз в год приезжали, изучали наш опыт, оценивали, помогали советом. В свою очередь, наши ездили во Францию смотреть их систему.
Люди были свидетелями того, как жители поселений сами регулировали свою жизнь, как учителя снимали остатки в сельских магазинах, как система местной власти добивалась сохранения на территории акцизов и налогов с продаж. И как в итоге поступавшие в местный бюджет средства расходовались на нужды людей. Был даже случай, когда в поселке Кемля местные власти построили два небольших моста на поступившие средства. И когда началось время нацпроектов, система МСУ была раскручена так, что стала проводником новых идей - республика привлекла больше всех кредитов на реализацию частных проектов в области сельского хозяйства, и люди, бравшие кредиты для создания мини-ферм, как раз и были той самой движущей силой местного, сельского самоуправления. Просто они были готовы к самостоятельности, понимали, как и что происходит. Вопрос как раз в том, как увязать систему местной власти с интересами конкретного человека и, что важно, - производителя, работающего в данной местности.
- Вы сами для себя определили ту формулу реформы, которую готовы транслировать наверх?
- Сказать, что уже определил, было бы слишком смело. К тому же надо понимать, что на уровне федерального центра в случае реформы будет серьезное осмысление перемен. В стране много регионов с разной спецификой, укладом жизни, уровнем доходности. Встанет вопрос: давать ли люфт регионам в части определения границ МСУ или не давать? Надо будет определять некую золотую середину для Самары, Новосибирска, Казани, Чечни и Дагестана. Мои видения могут в закон в полной мере не вписаться. Сейчас очень трудно говорить об этом. Есть разные экспертные точки зрения. Есть те, кто придерживается еще более жесткой позиции, чем я, и предлагает резко ужесточить влияние госвласти на систему управления. Есть и те, кто полагает, что сейчас не время для перемен. Есть смешанные подходы. Главное же то, что люди поддерживают это движение. В Самаре, по данным опросов, порядка 80% людей поддерживают идею упрочения государственной власти, в Тольятти эти показатели еще больше. Так что даже если реформа не состоится, в регионе все равно будет улучшаться работа механизма власти - жители уже понимают, что к чему. ■
